Dr. Jens Weidmann: Der Kabeljau und die Europäische Währungsunion

Der Kabeljau und die Europäische Währungsunion – sie haben mehr gemeinsam, als man auf den ersten Blick meinen mag. Beide können nämlich gefährdet werden, weil ein aus individueller Sicht rationales Verhalten Schaden für die Gemeinschaft verursacht.

Von Jens Weidmann, Präsident der Deutschen Bundesbank

 

So ist der Kabeljau zum Beispiel in der Nordsee oder im Nordatlantik vom Aussterben bedroht, weil es für den einzelnen Fischer lohnend war, seine Fangmengen zu maximieren. Handelt aber eine Vielzahl von Fischern so, führt dies zur Überfischung der Meere – zulasten aller.

Hier gibt es Parallelen zur Verschuldung in der Währungsunion: Eine hohe Verschuldung kann aus Sicht eines einzelnen Landes attraktiv erscheinen, denn bei einer gemeinsamen Währung steigen die Risikoprämien für einen Schuldner in der Regel weniger stark an, als für ein Land, das keiner Währungsunion angehört: Zum einen verteilt sich der Anstieg des risikofreien Zinses auf mehrere Länder, so dass er für alle weniger stark ausfällt. Und zum anderen nimmt auch die Risikoprämie des betroffenen Landes weniger stark zu, wenn die Finanzmarktakteure davon ausgehen, dass im Notfall die übrigen Mitgliedsländer für die Schulden dieses Landes einstehen. Der Anreiz, für solide Staatsfinanzen zu sorgen, ist in einer Währungsunion also tendenziell geringer. Wie gefährlich Zweifel an der Solidität der Staatsfinanzen aber sind, hat die Euro-Krise eindrücklich gezeigt. Besorgnis über die Tragfähigkeit der öffentlichen Verschuldung einzelne Euro-Länder hatte wesentlich zur Zuspitzung der Krise beigetragen.

 

Der Anreiz zu einer verstärkten Verschuldung in einer Währungsunion war den Gründungsvätern der Europäischen Währungsunion sehr wohl bewusst. Deshalb haben sie ein Regelwerk vereinbart, das Obergrenzen für die Haushaltsdefizite und die Verschuldung der Länder vorsieht. So sollten solide Staatsfinanzen gesichert werden. Zusätzlich stellt das Regelwerk auf die Eigenverantwortung jedes Landes ab: Es soll die Konsequenzen seiner Haushaltspolitik selbst tragen, ohne Andere für die Folgen des eigenen Handelns in Haftung nehmen zu können. Zu diesem Zweck wurde mit der No-bail-out-Regel eine gegenseitige Haftung explizit ausgeschlossen. Mit einer höheren Verschuldung gehen so im Prinzip auch höhere Zinsen einher, die die Fiskalpolitik disziplinieren.

 

Allerdings zeigte dieses Regelwerk nicht die erhoffte Wirkung. Die Finanzmärkte glaubten bis zum Ausbruch der Staatsschuldenkrise offenkundig nicht an die No-bail-out-Klausel im Euro-Raum – und lagen mit dieser Einschätzung auch nicht wirklich falsch. Auch die Defizitregeln des Stabilitäts- und Wachstumspakts wurden seit Bestehen der Währungsunion von manchen Ländern häufiger verletzt, als dass sie eingehalten wurden.

 

Als Lehre aus der Krise sollten diese Regeln daher gestärkt werden. Sie wurden außerdem auf deutschen Wunsch hin durch einen Fiskalpakt ergänzt. Gleichzeitig wurden sie aber deutlich komplizierter. Die Europäische Kommission bekam mehr Spielraum bei der Überwachung dieser Regeln. In ihrer Doppelrolle, die Regeleinhaltung zu kontrollieren und gleichzeitig politische Kompromisse zu formulieren, hat sie diesen Spielraum bisher häufig zulasten der Regeleinhaltung genutzt. Den Ländern, die die vereinbarten Konsolidierungsziele nicht erreichten, wurde ein ums andere Mal Aufschub gewährt. Im Ergebnis hat die Bindungswirkung der Regeln nicht zu-, sondern abgenommen. Haushaltskonsolidierung ist aber weiterhin eine dringliche Aufgabe, denn seit Ausbruch der Finanzkrise im Jahr 2007 sind die Staatsschulden im Euro-Raum um rund 25 Prozentpunkte auf jetzt 90 Prozent des Bruttoinlandsprodukts gestiegen.

Die Krise hat auch gezeigt, dass sich strauchelnde Banken und wankende Staaten gegenseitig nach unten gezogen haben. Einige große oder sehr vernetzte Banken wurden mit Steuermilliarden gerettet, um einen Zusammenbruch des Finanzsystems zu verhindern. Das hat wiederum einzelne Länder an den Rand der Zahlungsunfähigkeit gebracht, so dass ihnen am Ende die Staatengemeinschaft finanziell zur Seite springen musste.

 

Um das Haftungsprinzip im Finanzsektor zu stärken, wurde in den letzten Jahren die Regulierung verschärft. Banken müssen nun mehr und hochwertigeres Kapital vorhalten. Und sollte ihr Eigenkapital zur Deckung von Verlusten nicht ausreichen, so werden neben den Eigentümern auch Gläubiger herangezogen, die Verluste zu tragen. Ziel ist, dass der Steuerzahler erst in allerletzter Instanz einspringen muss. Das ist nicht nur zentral, um Fehlanreize zu begrenzen, sondern es auch fair und wichtig für die Akzeptanz unserer marktbasierten Wirtschaftsordnung.

 

Das Haftungsprinzip muss aber auch für die Staaten gestärkt werden. Auch bei ihnen muss das Postulat von Walter Eucken gelten: „Wer den Nutzen hat, muss auch den Schaden tragen.“ Im Extremfall müssen Staatsschulden restrukturiert werden können, ohne dass die Stabilität des Finanzsystems gefährdet wird. Über fünf Jahre nach Ausbruch der Staatsschuldenkrise sind die hohen Bestände an Staatsanleihen bei den Banken in einigen Euro-Ländern hierfür noch ein Hindernis. Staatsanleihen gelten in den Eigenkapitalvorschriften für Banken noch immer als risikolos. Wie die Ereignisse in Griechenland eindrucksvoll zeigen, ist dies jedoch eine Fiktion. Deshalb sollten Staatsanleihen künftig ähnlich wie Kredite an Private behandelt werden: sie sollten in den Bankbilanzen mit Eigenkapital unterlegt werden müssen und Klumpenrisiken gegenüber den Staaten sollten vermieden werden. Dadurch würden auch die Geldgeber die unterschiedlichen Risikoprofile der einzelnen Staaten stärker berücksichtigen. Das stärkt das Prinzip der Eigenverantwortung – für die Staaten, und für die Anleger. Und es erhöht den Anreiz für die Banken, anstatt Staatspapiere zu kaufen, Kredite an Unternehmen und private Haushalte zu vergeben.

 

Solange die Banken aber mit Anleihen ihrer Staaten vollgesogen sind und solange jedes Euro-Land noch erheblichen Einfluss auf die Qualität der Bankbilanzen im eigenen Land hat, etwa weil die Insolvenzverfahren nationales Recht sind, solange würde eine europäische Einlagensicherung dem Haftungsprinzip widersprechen. Denn mit ihr würden beispielsweise auch Ausfallrisiken einzelner Euro-Länder auf die europäischen Sparer überwälzt. Der Verschuldungsanreiz in der Währungsunion ginge damit aber nicht zurück, sondern er stiege noch. Einzel- und Gemeinschaftsinteressen gerieten weiter aus der Balance. Eine stabile Währungsunion braucht aber solide Staatsfinanzen, auch um die Geldpolitik vor dem Druck zu schützen, die ultra-lockere Ausrichtung länger beizubehalten als mit Blick auf die Preisstabilität unbedingt nötig. 


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