Für rund ein Drittel der deutschen Schulden
sind die Bundesländer verantwortlich

Zwei Billionen Euro an Schulden haben Bund, Länder, Kommunen und Sozialversicherungen inzwischen angehäuft. 2.000 Milliarden Euro also, rund 81 Prozent der Wirtschaftsleistung Deutschlands. Doch während die Schulden des Staates momentan im Fokus der Debatte stehen, beschäftigt sich in der öffentlichen Debatte kaum jemand mit denen der Bundesländer und der Sozialversicherung.

„Die Bundesländer tragen mit rund einem Drittel zur Verschuldung bei“, sagt Gisela Meister-Scheufelen, Mitglied der Arbeitsgruppe Staatsfinanzen des Wirtschaftsrates. Zusätzlichen Sprengstoff bietet die implizite Verschuldung der Länder durch eingegangene Leistungszusagen wie Beamtenpensionen und Versorgungsansprüche. Nach Berechnungen des Instituts der Deutschen Wirtschaft (IW), so Ralph Brügelmann, ist die Verschuldung der Länder allein seit der Wiedervereinigung bis zum Jahr 2010 von 11,7 auf 24,2 Prozent in Relation zum Bruttoinlandsprodukt gestiegen.

Während der Bund durch die vom Wirtschaftsrat maßgeblich initiierte Schuldenbremse schon seit 2010 die Neuverschuldung zurückführen muss, sind die Bundesländer in ihrer Finanzplanung noch immer weitgehend frei. „Das Grundgesetz gibt den Ländern keinen Defizitabbaupfad vor“, erläutert Werner Gatzer, Staatssekretär im Bundesministerium für Finanzen.

Große Unterschiede zwischen den Bundesländern

Die Länder müssen die Schuldenbremse bis Ende 2019 im Rahmen ihrer eigenen verfassungsrechtlichen Kompetenzen umsetzen. Zwar hält Gatzer die „Ausgangsbedingungen für die Einhaltung der Schuldenbremse bei den Ländern insgesamt für besser als beim Bund“. Doch es gibt sehr große Unterschiede zwischen den einzelnen Bundesländern.

Als „Klassenbeste“ sieht Meister-Scheufelen Bayern, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen. „Sie schaffen es, seit 2006 ohne neue Schulden auszukommen“, sagt die Finanzexpertin. Sachsen könne als einziges Bundesland sogar einen strukturellen Überschuss vorweisen. „Dies zeigt: Es geht!“, sagt Meister-Scheufelen.

Sachsen-Anhalt und Thüringen sieht sie „auf dem Weg zum Klassenziel“. Beide Länder hätten für 2012 die Nullneuverschuldung beschlossen. Auch Baden-Württemberg könne nach einem Regierungsbeschluss der neuen grün-roten Regierung zu dieser Gruppe aufschließen. Niedersachsen hat nach Angaben von Meister-Scheufelen sowie von Cora-Jeanette Hermenau, Staatssekretärin im Niedersächsischen Finanzministerium einen „Konsolidierungsplan verabschiedet, der von 2011 bis 2016 eine jährliche Reduzierung der Neuverschuldung von 350 Millionen E vorsieht“. Ab 2017 sollen dann keine neuen Schulden aufgenommen werden. Nordrhein-Westfalen jedoch musste erst durch einen Prozess vor dem Verfassungsgerichtshof dazu gezwungen werden, seine Neuverschuldung zu reduzieren. Und Finanzexpertin Meister-Scheufelen fragt sich, warum Hessen und Rheinland-Pfalz erst ab 2020 keine neuen Schulden mehr machen wollen. Dann ist dies auch dort durch die Verfassung verboten.

Wie die Schuldenbremse funktioniert

Das sieht die Schuldenbremse vor, die im Zuge der Arbeiten in der Föderalismuskommission II während der ersten Finanzkrise 2008/2009 im Grundgesetz verankert wurde. Sie ist in Artikel 109 nachzulesen und wirkt für den Bund und für die Länder unterschiedlich. Der Bund darf ab dem Jahr 2016 nur noch neue Verbindlichkeiten in Höhe von maximal 0,35 Prozent des Bruttoinlandsproduktes aufnehmen. Die Länder müssen ihre Haushalte ab 2019 bei konjunkturellen Normallagen grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten ausgleichen.

Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble hat bereits 2010 einen Finanzplan aufgestellt, der die Schuldenbremse ab 2016 berücksichtigt. Angesichts einer Staatsverschuldung, die 2010 auf das 3,4-fache des Wertes von 1991 gestiegen ist, ist das auch mehr als dringlich, wie IW-Forscher Ralph Brügelmann ausgerechnet hat. So sind die deutschen Schulden in diesem Zeitraum von 39,1 Prozent des Bruttoinlandsproduktes auf über 80 Prozent angestiegen.

Für die Schuldenbremse entscheidend ist das so genannte „strukturelle Defizit“. Konjunkturelle Einflüsse werden dabei herausgerechnet. Es zeigt an, um wie viel die Ausgaben der staatlichen Stellen dauerhaft über den Einnahmen liegen, und zwar jenseits des normalen Auf und Ab der Konjunktur.

Denn die Entwicklung der Defizite entspricht weitgehend dem Konjunkturverlauf: Läuft die Wirtschaft gut, gehen die Defizite zurück. Im Abschwung hingegen steigen sie. Allerdings wurden in der jüngeren deutschen Wirtschaftsgeschichte bis auf 1989 und 2007 keine Überschüsse während Aufschwüngen verzeichnet, sagt IW-Experte Brügelmann.

Er taxiert das strukturelle Defizit auf 2,4 Prozentpunkte des Bruttoinlandsproduktes. Das ergebe ein Vergleich der Konjunkturzyklen 1975 und 2009, die weitgehend gleich abgelaufen sind. „Für einen über diesen Zeitraum ausgeglichenen Haushalt hätte das Defizit durchschnittlich 2,4 Prozentpunkte niedriger sein müssen“, sagt Brügelmann.

Ausnahmen nur bei Naturkatastrophen

Für die Bundesländer ist ab 2020 kein strukturelles Defizit mehr zulässig. Nur bei Naturkatastrophen oder konjunkturellen Extremsituationen kann eine Ausnahme gemacht werden. Dann aber ist gleichzeitig auch ein Tilgungsplan vorzuweisen.

Im Gegensatz zum Bund macht das Grundgesetz für die Bundesländer keine inhaltlichen Vorgaben, wie die Schuldenbremse umzusetzen ist. Finanzexpertin Meister-Scheufelen erklärt das mit der „aus dem Föderalismus abzuleitenden Haushaltsautonomie der Länder.“ Auch könne jedes Land selbst entscheiden, wie die „konjunkturelle Komponente und damit auch das strukturelle Defizit berechnet werden soll“.

Dies birgt die Gefahr, dass bei unterschiedlichen Berechnungsmethoden die Konsolidierungsstände der Bundesländer nicht mehr zu vergleichen sind. Festgelegt ist die Berechnungsmethode nach EU-Vorgaben lediglich für die so genannten „Konsolidierungsländer“. Das sind die fünf Bundesländer Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein, die die Vorgaben der Schuldenbremse nur durch Geldflüsse vom Bund überhaupt erreichen können. Sie bekommen bis 2019 jährlich insgesamt 800 Millionen Euro Finanzhilfe. Geregelt wurden diese Konsolidierungshilfen in Zusammenhang mit der Einführung der Schuldenbremse in § 143d des Grundgesetzes.

Stabilitätsrat als neues Kontrollgremium

Als drittes Element der Schuldenbremse wurde der so genannte „Stabilitätsrat“ eingeführt, der die Konsolidierungspfade von Bund und Ländern überwachen soll. Das gemeinsame Gremium von Bund und Ländern habe mit Ausnahme für die Konsolidierungsländer zwar keine Sanktionsmöglichkeiten, erklärt Finanzstaatssekretär Werner Gatzer. Doch die vorgegebenen „transparenten Verfahrensabläufe und Öffentlichkeit enfalten Druck auf die Einhaltung von Sanierungsverpflichtungen“, hofft der hochrangige Beamte aus dem Finanzministerium. So müssten die Beschlüsse und Beratungsunterlagen veröffentlicht werden und sind jederzeit unter www.stabilitaetsrat.de nachzulesen.

Gatzer erwartet auch, dass die Sanierungsvereinbarungen, die der Stabilitätsrat mit den Bundesländern abschließt, den dortigen Haushaltspolitikern „Rückendeckung für die Durchsetzung politisch unbequemer Sanierungsmaßnahmen geben“. So seien die ersten Erfahrungen des neuen Haushaltsüberwachungsverfahrens „bislang positiv“.

In vier Ländern wurde vom Stabilitätsrat im Frühjahr 2011 eine drohende Haushaltsnotlage festgestellt. Mit Berlin, Bremen, dem Saarland und Schleswig-Holstein wurden daraufhin Sanierungsprogramme vereinbart. IW-Experte Brügelmann erklärt sich diese „sehr geringe Anzahl von Auffälligkeiten“ auch durch die starke Konjunktur in diesem Zeitraum.

Auch Finanzexpertin Gisela Meister-Scheufelen hält den Stabilitätsrat für einen „Fortschritt gegenüber dem vorherigen Finanzplanungsrat, da er eine aktive Rolle in der Überwachung der aktuellen Haushaltssituation und der mittelfristigen Finanzplanung von Bund und Ländern erhalten hat.“ Sie warnt allerdings, dass der Maßstab für eine drohende Haushaltsnotlage so gewählt wurde, dass den Ländern reichlich Interpretationsspielraum gegeben wird.

Streit um Kennziffern vorprogrammiert

Denn die Schwellenwerte für die Finanzkennziffern orientieren sich nicht am Konsolidierungsbedarf, sondern am Länderdurchschnitt. „Je mehr Länder in Schieflage geraten, desto leichter fällt es einem Land, die Schwellenwerte einzuhalten“, sagt Meister-Scheufelen. Deshalb sei es „letztlich derzeit jedem Land überlassen, ob und mit welcher Ernsthaftigkeit es bereits jetzt den Weg zur Schuldenbremse beschreitet.“

Man könne beobachten, „dass die Ernsthaftigkeit des Konsolidierungswillens nicht an Geber- und Nehmerländern, an alten oder neuen Bundesländern, beziehungsweise an A- und B-Ländern festgemacht werden kann“. Ein Erklärungsansatz liegt laut Meister-Scheufelen im Wahlzyklus: „Es mag eine Rolle spielen, ob eine Landtagswahl bevorsteht oder gerade stattgefunden hat. Wahlversprechen wie in Baden-Württemberg und NRW sowie deren Einlösung sind natürliche Feinde der Schuldenbremse“.

Meister-Scheufelen dringt deshalb darauf, legislaturübergreifende Finanz- und Konsolidierungspläne bis 2020 in allen Bundesländern zu beschließen. Dies ist auch so im geänderten Grundgesetz vorgesehen. Die Finanzexpertin sieht darin auch ein moralisches Gebot: „Schließlich verdanken es hochverschuldete Bundesländer wie Bremen und das Saarland nur dem Länderfinanzausgleich und der Einstandspflicht des Bundes, dass sie am Finanzmarkt noch Kredit erhalten. Andernfalls würden sie mit ähnlichen Ratings wie Griechenland nur noch mit Hilfe staatlicher Förderinstitute des Bundes ihre laufenden Ausgaben finanzieren können.“

Viele Ausgaben der Länder sind längst gebunden

Meister-Scheufelen weist darauf hin, dass die Konsolidierung der Landesfinanzen durch fixe Ausgaben zusätzlich erschwert wird. Im Schnitt könnten die Länder über „weniger als zehn Prozent ihrer Steuereinnahmen selbst verfügen“. Zudem seien „bis zu 50 Prozent der Landesausgaben durch Personalkosten für eigenes Personal und das Personal von Zuwendungsempfängern gebunden.“

„Das macht einen Haushalt unbeweglich. Allein die Stellenkürzungen, die notwendig sind, um Tarifsteigerungen kostenneutral aufzufangen, können lautstarke politisch quälende Debatten auslösen“, sagt Meister-Scheufelen. Sie fordert deshalb eine Umkehr der Entscheidungsprozesse bei der Haushaltsaufstellung: „Konsolidierungspolitik muss deshalb top down stattfinden wie in nordeuropäischen Ländern oder der Schweiz“. Dabei werden zunächst die Eckwerte des Ausgabenvolumens vereinbart, danach legt die Regierungsspitze nach politischer Abwägung die Budgets für die einzelnen Politikbereiche fest. Noch sei dieser Prozess in Deutschland meist umgekehrt, sagt Meister-Scheufelen: „Zunächst werden die Ausgabenwünsche formuliert und politisch zementiert. Anschließend stellt man fest, dass das Wünschenswerte und das vermeintlich politisch Notwendige nur mithilfe neuer Schulden finanzierbar ist.“

Top down statt bottom up bei der Haushaltsaufstellung

Einen weiteren Grund, warum dieser „bottom up“-Ansatz aufgegeben werden muss, nennt Luise Hölscher, die Staatssekretärin im hessischen Finanzministerium. Denn zur expliziten Verschuldung der öffentlichen Haushalte kommen noch die eingegangenen Leistungszusagen für Beamtenpensionen und andere Versorgungsansprüche.

Wie sehr diese Betrachtung die Finanzlage weiter zuspitzt, zeigen die Zahlen aus Hessen. Dort ist die Gesamtsumme der Rückstellungen für Pensionen und ähnliche Verpflichtungen mit 45 Milliarden Euro höher als die Kreditmarktverbindlichkeiten in Höhe von knapp 38 Milliarden Euro. Hessen hat dies errechnet, nachdem inzwischen bereits zum zweiten Mal eine kaufmännische Bilanz nach Einführung der Doppik aufgestellt wurde. „Hessen war und ist damit unter den Flächenländern der Vorreiter für einen transparenten Ausweis der Vermögens- Finanz und Ertragslage eines Landes nach kaufmännischen Prinzipien“, sagt Hölscher, „darauf sind wir stolz und wollen den eingeschlagenen Weg konsequent weitergehen.“

Zum 31.12.2010 weist diese Bilanz Rückstellungen für Pensionen und ähnliche Verpflichtungen in Höhe von rund 45 Milliarden Euro aus, fast die Hälfte der Bilanzsumme von 103 Milliarden Euro. „Nur mit dieser umfassenden bilanziellen Betrachtung ist eine realistische Einschätzung der Finanzlage des Landes und damit auch ein Gegensteuern überhaupt erst möglich“, sagt Hölscher.

Warum Hessen auf kaufmännische Bilanzen setzt

In Hessen waren die Zahlen die Grundlage für eine Dienstrechtsreform, die das Pensionsalter analog zum Renteneintritt schrittweise auf 67 Jahre anhebt. „Dadurch konnten wir im Geschäftsjahr 2010 Pensionsrückstellungen in Höhe von einer Milliarde Euro bilanziell auflösen, also die implizite Verschuldung um rund eine Millarde Euro senken“, sagt Hölscher. Sie geht davon aus, dass ab „dem Jahr 2025 die jährliche Ansparleistung im Rahmen der Versorgungsrücklage größer sein wird als die jährliche Erhöhung der Pensionsrückstellungen“. Spätestens dann sei die Voraussetzung für „eine Trendwende zur positiven Entwicklung des Eigenkapitals geschafft“. Das ist auch dringend nötig aufgrund der demographischen Entwicklung in Deutschland. Eine schrumpfende und alternde Bevölkerung verschärft in vielerlei Hinsicht die Kassenlage der öffentlichen Haushalte. Wie sehr Bund, Länder und Kommunen dabei vom Weg des ehrbaren Kaufmanns abgewichen sind, zeigen die Generationenbilanzen, die die Stiftung Marktwirtschaft und das Forschungszentrum Generationenverträge der Albert-Ludwigs-Universität in Freiburg jährlich aufstellen.

Wer allerdings ernsthaft konsolidieren will, dem geben die Schuldenbremse und die Bilanzaufstellung nach kaufmännischen Kriterien durchaus gute Argumente. So sollte die Haushaltsaufstellung top down erfolgen und die implizite Verschuldung unbedingt miteinbezogen werden. Und zwingend notwendig sind Konsolidierungspläne, die bereits jetzt ansetzen und den Weg zum Haushaltsausgleich spätestes 2019 aufzeigen.

Margaret Heckel
Wirtschaftsjournalistin und Autorin

Die Generationenbilanz:
Was ein ehrbarer Staat nun tun muss

Bereits zum fünften Mal legt der Freiburger Finanzwissenschaftler Bernd Raffelhüschen mit seinem Team eine Generationenbilanz vor, die auch die Leistungsversprechen von Bund, Ländern und Kommunen in die Schuldenberechnung mit einbezieht. Dadurch verdreifachen sich die öffentlichen Schulden auf 6,6 Billionen Euro oder 275,7 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP).

In diesem Betrag sind alle Rentenauszahlungen für die nächsten Jahrzehnte, die Gesundheitskosten und die Leistungen der Pflegeversicherung mit eingerechnet – und zwar nach dem Stand, wie derzeitige und künftige Bezugsempfänger heute schon Leistungen erworben haben.

„Nur die Generationenbilanz zeigt einen ungeschminkten Blick auf die langfristige Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen“, sagt Professor Raffelhüschen, der das Forschungszentrum Generationenverträge der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg leitet. Dort wird gemeinsam mit der Stiftung Marktwirtschaft die Generationenbilanz erstellt.

Sie berücksichtigt „sämtliche Teilsysteme inklusive der Sozialversicherungen. Neben den wirtschaftlichen und fiskalpolitischen Rahmenbedingungen geht vor allem auch die demographische Entwicklung der kommenden Jahrzehnte in die Betrachtung ein,“ wie die Autoren schreiben. Für das nun aktuell berechnete Basisjahr 2009 beläuft sich die implizite oder unsichtbare Verschuldung auf 195,5 Prozent des Bruttoinlandsproduktes und damit mehr als doppelt so viel als die expliziten Staatsschulden in Höhe von 80,2 Prozent des BIPs.

Obwohl diese Zahlen auf den ersten Blick schockieren, zeigt die Entwicklung der vergangenen fünf Jahre sehr wohl, dass die Politik reagieren kann und das auch tut. Denn zum einen haben die gestiegenen Steuer- und Beitragseinnahmen die negative Entwicklung im Zuge der Finanzkrise stoppen können. „Im Vergleich zum Vorjahr hat sich die Nachhaltigkeit der deutschen Fiskalpolitik um etwa zwei Fünftel des BIP verbessert“, schreiben die Autoren.

Und zum anderen haben die Reformen im Bereich der Renten- und Krankenversicherung die implizite Verschuldung deutlich gesenkt. Lagen die langfristigen Leistungsversprechen der Rentenversicherung im Basisjahr 2004 noch bei 164,1 Prozent des BIP, konnte diese unsichtbare Verschuldung im Basisjahr 2009 auf 84,5 Prozent fast halbiert werden. Der Grund dafür sind sowohl die neue Berechnung der Rentenformel als auch die bereits beschlossenen Änderungen durch die Rente mit 67 über den Leistungsverlauf in den kommenden Jahrzehnten.

Nicht ganz so deutlich, aber ebenfalls positiv, verlief die Entwicklung in der gesetzlichen Krankenversicherung. Dort konnte die implizite Verschuldung von 91,2 Prozent des BIP im Jahr 2004 auf 83,0 Prozent im Jahr 2009 verringert werden.

Anhaltende Probleme bereitet jedoch die Pflegeversicherung, deren Nachhaltigkeitslücke sich derzeit auf 37,7 Prozent des BIPs beläuft. Raffelhüschen empfiehlt hier dringend eine verpflichtende Kapitaldeckung sowie eine Karenzzeit zwischen dem Eintritt der Pflegebedürftigkeit und dem Beginn der Versicherungsleistung. „Bereits mit einer einjährigen Karenzzeit kann die Nachhaltigkeitslücke um 12,3 Prozentpunkte verringert werden“, heißt es in der Generationenbilanz. Eine dreijährige Karenzzeit könnte die Pflegeversicherung dauerhaft stabilisieren. Die entstehende Lücke kann durch die private Zusatzversicherung auf Kapitalbasis gedeckt werden.

M.H.